支持和规范民办教育合作办学的基本导向

慧聪教育网 2020-04-03 09:54 来源：中国教育报作者：张力

【慧聪教育网】党的十九届四中全会通过的《决定》强调，“支持和规范民办教育、合作办学”，这对加强教育制度建设和提高教育治理现代化水平，更好地满足人民多层次多样化需求，具有重要指导意义。教育改革开放为适应社会主义现代化建设、促进人的全面发展的需要，正在谱写新篇章。

党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)就构建服务全民终身学习的教育体系作出全面部署，强调“支持和规范民办教育、合作办学”，这对加强教育制度建设和提高教育治理现代化水平，更好地满足人民多层次多样化需求，具有重要指导意义。

国外私立教育和教育服务贸易框架下的合作办学

国外公共事业市场运作理念，远可追溯至17—19世纪的英国经济学界。20世纪70年代，有西方学者主张，在公共事业领域可引入充分竞争市场机制来克服“政府失灵”，引发部分西方国家数次公共事业“民营化”改革。与此相关，还有历史悠久的私立教育和近20年来兴起的教育服务贸易。私立教育分为非营利和营利两类，其法规政策具有明显差异。教育服务贸易基于20世纪90年代以来世贸组织服务贸易总协定。在上述协定框架内，合作办学指不同国家的主体商业存在形式的合作办学实体，在发达国家间、发达国家与发展中国家间都有一定活跃度，发展中国家间偏少。在实践中，合作办学还包括跨国非实体合作项目和国内不同主体间合作办学的实体与项目。

世界银行2004年报告提出政府、公民客户、服务提供者“三角形”闭环服务供需模型。所谓“长线服务供需”，是指公民客户向政府提出服务需求，政府通过行政手段传递给服务提供者，由公立(或非营利私立)服务提供者为公民客户服务，具有非排他性。所谓“短线服务供需”，是由公民客户直接向服务提供者提出需求，私立(营利或非营利)服务提供者不经过政府直接提供服务，具有排他性。各国从公益性到营利性服务，形成“长短线服务”相互交织的供需关系格局。

由于教育具有非功利目的和“外部效应”，许多市场经济体制成熟国家中尽管经济私有化程度很高，但并不意味着教育服务私有化，而私立教育也不完全是营利性运作。在政府税收财政体制健全的情况下，投入公共教育服务成为调节社会公平的基本手段之一。在完全“长线服务供需”模式下，如部分福利国家、石油输出国和岛国，不留“短线服务供需”空间，没有私立教育。在不少发达国家，尽管公共服务使绝大多数人普遍受益，但有些人愿意支付额外成本购买短线服务。当然，这也会遇到有关附带公共资源配置公平性的挑战。

不少发展中国家非义务教育阶段私立学校比例高于发达国家，主要在于公共教育高端没有足够财政资源支撑，而中产和高收入阶层有对更高质量教育的需求和支付能力，为私立教育创造了空间。营利性教育公司在发达国家和发展中国家都有不少成功范例，注重教育创新和新技术方法应用，形成连锁机构，开展混业经营，寻求更高质量和相关收益。非学历培训更是民间资本运作的活跃领域。

改革开放以来我国民办教育和合作办学的探索实践

改革开放初期，我国公办教育一统天下，面对当时基础教育薄弱、经济建设大量急需的职业技术教育没有得到应有发展的局面，1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》强调加大财政教育经费投入，要求在基础教育领域“鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学”;在职业技术教育领域“鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。民办教育由此起步，多属于非学历文化补习培训机构。

1992年党的十四大报告确定建立社会主义市场经济体制，要求“鼓励多渠道、多形式社会集资办学和民间办学，改变国家包办教育的做法”。1993年中共中央、国务院《中国教育改革和发展纲要》要求推进办学体制改革，确定“鼓励社会力量办学”方向。公办教育实行财政拨款为主、成本分担、多渠道筹资机制，民办教育开启新篇。1996年全国民办教育规模为333.4万人，其中在园儿童占全国总数的4.9%，小学、中学、中职学校在校生分别占0.3%、0.5%和1.3%。1995年《教育法》规定，“国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，对民办教育作出法律定位。据此，1997年国务院颁布《社会力量办学条例》。

进入21世纪，城乡基本普及九年义务教育，非义务教育需求显著增大，驱动了民办教育发展。2002年《民办教育促进法》规定，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针。各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。党的十六大、十七大、十八大报告均就鼓励、规范、引导社会力量兴办教育提出明确要求。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称教育规划纲要)，部署大力支持和依法管理民办教育，要求“积极探索营利性和非营利性民办学校分类管理”。2012年全国民办教育规模增至3911万人(其中在园儿童1852.74万人，约占全国总数一半)，对满足社会教育需求发挥了积极作用。

关于合作办学，仅就我国涉外办学而言，共有十几种形式。改革开放初期探索，20世纪90年代有了一定发展。1995年国家教育委员会发布《中外合作办学暂行规定》，要求“中外双方可以合作举办各级各类教育机构。但义务教育以及国家有特殊规定的教育、培训除外”。2001年我国加入世贸组织，签订了教育贸易服务减让表，除义务教育和实施特殊性质教育领域外，承诺在中方法规限定条件下允许外方来华合作办学。2003年国务院颁布《中外合作办学条例》，规定“中外合作办学属于公益性事业，是中国教育事业的组成部分”。

从此，中外合作办学步入较快发展阶段。教育规划纲要围绕扩大教育开放进行多方位部署，提出“坚持以开放促改革、促发展。开展多层次、宽领域的教育交流与合作，提高我国教育国际化水平”，并要求“鼓励各级各类学校开展多种形式的国际交流与合作，办好若干所示范性中外合作学校和一批中外合作办学项目”。在政府依法管理下，中外合作办学总体呈现稳健发展态势。

新时代支持和规范民办教育、合作办学的基本导向

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央统筹教育改革发展大局，推动民办教育迈开新步，加快教育对外开放进程。2013年党的十八届三中全会文件要求“健全政府补贴、政府购买服务、助学贷款、基金奖励、捐资激励等制度，鼓励社会力量兴办教育”。2015年党的十八届五中全会文件提出，“支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”。2017年党的十九大报告重申“支持和规范社会力量兴办教育”。2018年全国民办教育总规模增至5378.21万人，其中，在园儿童2639.8万人，占全国在园幼儿总数的56.7%;民办高校本专科在校生创下649.6万人新高，占全国总数的23%，民办中职、普通初高中、小学的在校生分别占全国相应类别在校生总数的17.3%、13.7%、8.6%，大大拓展了学习机会，为提高国民素质作出积极贡献。

党的十八届三中全会文件要求推进教育等服务业领域有序开放。主席在2018年全国教育大会上强调，要扩大教育开放，同世界一流资源开展高水平合作办学。2019年中共中央、国务院印发《中国教育现代化2035》，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》，把开创教育对外开放新格局作为重点战略任务，要求提升中外合作办学质量，完善中外合作办学准入和退出机制。目前依法设立的中外合作办学机构、项目共有2431家，在校生规模约60万人，其中高等教育阶段占90%，涉及我国700多所高校与36个国家、地区800多所高校，中外合作办学成为教育对外开放的重要支撑。

在新时代新形势下，“支持和规范民办教育、合作办学”，作为《决定》重申的重点和新的要求，相关导向主要有以下几个方面。

支持和规范民办教育，需要创新服务业态。党的十八届五中全会文件确定了增加公共服务供给、创新公共服务提供方式的方向。党的十九届三中全会文件要求，“推进非基本公共服务市场化改革，引入竞争机制，扩大购买服务”。《中国教育现代化2035》要求，鼓励民办学校按照非营利性和营利性两种组织属性开展现代学校制度改革创新。2019年国家发展改革委等18部门印发《加大力度推动社会领域公共服务补短板强弱项提质量促进形成强大国内市场的行动方案》要求，在推进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化的同时，推动非基本公共服务市场化、多元化、优质化。民办教育服务业可以选择提供基本或非基本公共教育服务、非公共教育服务等多条路径。

支持和规范民办教育，必须全面依法依规。2015年《教育法》第二次修正，2016年《民办教育促进法》第二次修正，增加支持民办教育持续健康发展相关内容，并对民办教育按照营利性和非营利性分类管理作出法律规定。2016年国务院出台《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》，同年，教育部等5部门发布《民办学校分类登记实施细则》，教育部等3部门发布《营利性民办学校监督管理实施细则》(部分法规和行政规章尚待出台)，上述法律法规均为促进民办教育治理现代化提供了基础依据。

支持和规范民办教育，需要变革服务治理方式。民间资本既可以非公共教育服务为主业，也可兼顾参与公共教育服务供给。对社会力量和民间资本参与的公共教育服务，公共财政可以购买、资助、补贴，政府也可以委托管理、策划合作办学。在非公共教育服务领域，政府要营造统一开放、竞争有序的法治化市场环境。2018年全国财政性教育经费接近3.7万亿元，纳入统计报告的非财政教育经费近1万亿元，若加上非学历培训等，应达1.5万亿元，这还没有计入与教育相关的服务业市值。非义务教育和非学历培训是多种服务业态并存、融合、竞争的平台，用户需求是所有服务供给模式生存发展的基石。

支持和规范合作办学，既要引进来也要走出去。多年来，中外合作办学以引进外方资源到我国境内办学为主要形式，根据新时代新要求，尤其是适应推进“一带一路”、构建人类命运共同体的实际需要，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于做好新时期教育对外开放工作的若干意见》，要求全面提升合作办学质量，对鼓励高校和职业院校配合企业走出去、鼓励社会力量参与境外办学、稳妥推进境外办学提出指导意见。《中国教育现代化2035》进而提出加快建设中国特色海外国际学校，鼓励有条件的职业院校在海外建设“鲁班工坊”等重点举措。目前，我国部分大学已到部分国家设置十余所分校或校区，不断提高我国教育的国际地位、影响力和竞争力。

支持和规范合作办学，正在进一步拓展渠道。2018年主席在首届上海进博会上要求，持续推进服务业开放，加快教育领域开放进程，特别是外国投资者关注、国内市场缺口较大的教育领域也将放宽外资股比限制。2019年教育部和海南省人民政府《关于支持海南深化教育改革开放实施方案》提出，除支持境外一流高校到海南开展中外合作办学外，还允许在风险可控前提下试点设立国际高中和国际幼儿园，在条件成熟的前提下试点境外工科大学、职业院校在海南独立办学，探索境外高水平企业在海南独资办学等，比我国签订世贸组织教育服务贸易减让表的承诺更为宽松，充分彰显了制度自信。从更广角度来看，国内学校、企业、科研院所、社会组织之间的合作办学实体或项目数以万计，为深度开发人力资源注入活力。教育改革开放为适应社会主义现代化建设、促进人的全面发展的需要，正在谱写新的篇章。

(作者系国家教育咨询委员会秘书长、教育部教育发展研究中心原主任)