济南高新区以人事制度改革为突破口，推进教育治理体系和治理能力现代化

慧聪教育网 2020-06-16 08:40 来源：中国教育报

【慧聪教育网】3年前，刚刚考取济南高新区教师编制的刘月婷，赶上了该区的一个重大变化：封存教师编制，实施全员聘任。刘月婷丢下了传统的教师编制“铁饭碗”，成为当年首批签字加入这项改革的1700名教师中的一员。3年时间转瞬即逝，如今，在该区章锦小学任教的刘月婷实现了个人专业成长的飞跃：不仅获评济南市优秀教师，还成立了以自己名字命名的名师工作室。“我们看似丢下了‘铁饭碗’，但只要敢拼敢干，就能捧起人生的‘金饭碗’。”刘月婷说。

济南高新区教育系统的这项改革，以人事制度改革为突破口，全面开启了教育体制机制改革，打破编制“紧箍”，推动“管办评”分离，推行教师职级晋升积分制破解职称评审难，调试教育评价“指挥棒”破解“五唯”难题，从“教育管理”走向“教育治理”，相关经验入选山东省基础教育改革典型案例。

济南高新区的改革到底为当地教育发展带来了什么?又面临怎样的挑战和机遇?

打开“禁锢”——

封存编制，全员聘任

在2019年的济南市初中学考中，遥墙中学摘掉了过去落后的帽子，学生平均成绩比上一年提高了33.14分，实现了历史性突破。更让人欣喜的是，该校学生的综合素质也得到了全面提升。

是什么激发了教师们的干劲?“以前是熬时间，现在是抢时间。”济南高新区遥墙中学教师梁洪娟说，过去干多干少、干好干坏都一样，收入多少主要靠熬年限和评职称，但改革后实现了优绩优酬、多劳多得，让她有了实实在在的获得感。

2017年秋季学期开学前一周的经历，在济南高新区教师的脑海里留下了极深的印象。那一周，全区中小学纷纷召开全体教师大会，《济南高新区教育系统岗位聘任管理办法(试行)》等3个改革文件开始密集下发、解读，其中最大变化是“封存编制、全员聘任”。全区每一名教师都要对是否加入这场改革投上自己的一票。学校是否加入这场改革，教师自愿申请比例是否达到80%是条“硬杠杠”。

为什么要封存编制、全员聘任?济南高新区教育体育局局长方奎明表示，在原有管理体制下，对教师实行的是“身份管理”，教师拿的基本是“铁工资”，绩效分配时也存在“平均主义”“大锅饭”现象，导致干多干少、干好干坏一个样，很难体现多劳多得、优劳优酬。同时，由于编制的制约，教师人员流动性不足，教育均衡发展受限，也不利于改变高新区此前农村薄弱学校多、师资薄弱、教育质量提升难等问题得到解决。

当年，济南高新区共有34所学校，其中33所学校达到要求，加入改革。唯有长清湖实验学校因教师自愿申请加入聘任体系的比例低于80%，成为当年该区唯一保持过去体制的学校。然而，经过近两年的观察后，2019年8月，该校全体教师自愿递交了申请书，加入新的聘任体系。至此，济南高新区2300余名教师实现了全员“岗位聘任”。

“全员聘任下，校长、教师不再拿原来的‘铁工资’，而是以实际业绩论英雄。”方奎明说。这次改革构建了一种新型管理体系，实行全员聘用、竞争上岗、绩效考核，同时，根据教育发展需要，及时引进优秀教育人才，实行人员“能进能出，能上能下”，破解了编制制约等问题。

同时，编制壁垒打破后，“学校人”不存在了，只有“系统人”，教师由全区统一调配、统一安排，学校与教职工“双向选择”。

与岗位管理相对应的是薪酬体系的变革。“我们建立了干部与教师相对独立的绩效体系，目的在于体现正向激励。”济南高新区教体局组织人事负责人姜汉明介绍，在制度设计上有校长岗位绩效工资、管理团队绩效工资和教师岗位绩效工资，3种绩效工资相对独立。其中，副校长与中层干部执行的是管理团队绩效工资，教师执行的是生均绩效工资标准。“从制度设计上鼓励干部兼课，鼓励有能力的教师从事一线教学。如果管理干部(校长除外)不从事一线教学，原则上他们的绩效工资收入将低于教师的绩效工资收入，有力调动了一线教师的积极性。”姜汉明说。

改革以来，老师们表现出来的干劲，济南高新区第二实验学校校长王昌淮都看在眼里：有的教师身兼数职，工作量比过去大了一倍，但干劲却比过去更足了，因为多劳多得，教师的付出得到了有效体现。

作为学校管理者，王昌淮还切身体会到，政策落地的时效性比过去提高了不少，只要政策有利于学校发展，就能很快落地。“比如对‘弹性作业’‘小组合作探究’等方法，以前老师们虽然认为是好方法，但在执行上往往打折扣。现在，不用敦促，老师们都能自觉执行，而且想尽办法改良。有时校长没有想到的，老师们都能主动建言献策。”王昌淮说。

必须“破局”——

捆绑评价，主动作为

为什么改?这是济南高新区教育改革之初被追问最多的问题。

“一方面，我们面临着全区教育发展不平衡、不充分的现实问题;另一方面，我们也看到了现行教育体制的诸多壁垒，比如教育行政部门管得多、管得死，重行政、轻服务，教师职称评审困扰等，要实现教育质量的快速提升，我们必须破局。”方奎明说。

“改革首先厘清的是政府与学校的关系。”方奎明认为，“传统的政府与学校的关系是上下级管控关系，学校自主权很少，这就像管控型的父母与孩子，父母对孩子的衣食住行都要‘管’，操心多，但教育效果却往往不尽如人意。”

改革后，济南高新区政府与学校双方的关系不再是上下级的从属关系，而是类似一种买卖双方的市场关系，政府出资购买学校的教育服务，出资额的多少取决于学校提供的教育品质。具体来说就是按照学校培养学生的数量、质量及社会满意度等要素，以不同标准，按生均的方式向学校拨付薪酬包。学校收到薪酬包后，再按岗位进行二次分配。

在这一新体制下，学校内部的分配，无论是校长还是教师，都按岗拿薪，并与学校进行捆绑评价——学校评价优秀，校长就优秀，教师的优秀比例也会高。每个学校校长在竞争上岗时，都要按照评价体系，根据学校实际，提出自己的六年工作规划和三年工作计划。其中三年工作计划将明确到具体的工作目标任务，并作为考核指标。在此基础上，每学年末，教育行政部门将对照学校指标进行考核，学校考核的结果即为校长的考核结果。

同时，学校考核结果既影响教职工的评优比例，也关系教职工的绩效收入。比如，学校考核优秀，则教职工区级优秀比例为20%，校级优秀比例也是20%;如学校考核合格，则教职工区级优秀比例为15%，校级优秀比例也是15%;如学校考核基本合格，则优秀比例直接降到5%。此外，学校考核优秀时，生均绩效工资标准比考核合格的也要高。

此外，在改革方案制定中，原先教师的职称评审困扰也得到了充分考虑：教师职级晋升实行积分制，不受名额限制，达到相应的积分，便可晋升一个薪级;对于有突出贡献的人才，在正常考核的基础上可另行加分，破解了传统教师职称评聘中难以量化、岗位受限等问题，打破了教师专业发展的“天花板”。

“区里对学校实施一体化捆绑评价后，无论是校长还是教师，都按岗拿薪，并与学校教育质量捆绑，谁要拖后腿，不是校长一个人不乐意，而是大家都不乐意，老师们也自然都更加积极努力了。”济南高新区第一实验学校校长常宝亭说。

破解“五唯”——

聚焦学生，全面发展

在改革步步深入的同时，随之而来的教育教学评价体系改革，也成为济南高新区教育体制机制改革以来备受关注的问题。

“我们以教育教学评价改革来引导育人模式转变，力求扭转不科学的教育评价导向，尤其是克服‘五唯’问题，为学生终身发展奠基。”方奎明介绍。

在教师层面，济南高新区把教书育人作为评价核心，在学校层面，把发展学生核心素养作为评价重点。与岗位聘任管理体系相配套，济南高新区建立了基于学生核心素养的一体化考核评价体系。

姜汉明介绍，在这套评价体系中，以满分100分计，包括学业发展水平、家长满意度、学生满意度等组成的“关键指标”占40分;学生品德发展水平、综合素养、课程建设等组成的“特色指标”占30分;学校党建工作、教师队伍建设、日常管理等组成的“辅助指标”占30分。此外，还设置了“否决指标”，比如学校一旦发生重大安全责任事故，就会直接得“差评”。

方奎明介绍，改革后的教育教学评价体系，既涵盖了党和国家对教育工作的要求，也包括社会对教育的期许，同时，更侧重对学校的发展性评价，引导学校自己跟自己比，鼓励学校自我分析、自我研究、自我改进，给学校自主发展留出了足够空间。

“新的评价体系就像一根‘指挥棒’，倒逼学校从单纯追求分数，转到关注学生的全面发展上来。”济南高新区丰奥嘉园小学校长王希锋告诉记者，“改革以来，学校从管理到教育教学都发生了翻天覆地的变化。在学校管理上，改革以前主要是约束强制性的管理模式，给教师安排工作主要靠行政手段;而改革后，教师干得多干得好，薪资晋级等各方面都有体现，教师的积极性高了，学校管理职能顺势转变为支招服务型管理模式。”

为此，丰奥嘉园小学还制定了教师专业成长三年规划，从专家引领、外出培训、平台展示、经费支持、后勤服务等各方面，为教师提供成长支持。该校教师还集体教研为学生“量身定制”题组，小而精、针对性强，不仅减轻了学生负担，还提高了学习效率，逐步走向“书包减重、作业减负、课堂增效”。

这所过去名不见经传的小学校，一批青年教师很快开始崭露锋芒，教龄不足7年的张军芳老师，在全国教学研讨会上作经验分享、展示研讨课，研究论文、教学设计、教学实录等发表在教育教学权威期刊上。学校也荣获2019年全国青少年校园足球特色学校、山东省文明校园等。

走上“快车道”——

从“后进生”到“学优生”

随着改革的持续深化，济南高新区学校办学自主权不断增加，学校的办学特色更加明显，全区教育走上了“快车道”，发生了新变化，逐步形成了教育行政部门、学校、社会等多元主体共同参与的教育治理格局，全区教育在全市逐步从“后进生”迈入“学优生”序列。

2017年建校的济南高新区东城逸家中学，也是该区首批加入改革序列的学校之一。“借着高新区教育体制机制改革的东风，从建校之初，我们就以最高标准去打造这所学校。”东城逸家中学校长王晶说。该校在教育个别化、施教精准化和家校协作化等多个方面，都进行了积极探索，并立足学生发展核心素养，打造了包括人文科学、国际理解、学会学习、健康生活、责任担当和实践创新6个板块的整体课程架构。同时，探索更紧密的家校合作新模式，组织家长参与教育教学保障、改革、规划等工作，定期召开学校发展重大事项家长通报会，建立了畅通的多元交流沟通渠道，分专题、分层次、分节点召开不同类型的家长会，促进家校共育。在2019年度的全区第三方教育系统社情民意调查中，该校获得了3个“100%”，即家长满意度100%、教师满意度100%和综合评价100%。这也是该校连续两年保持这样的好誉度。

在济南高新区，东城逸家中学的快速发展并非个例。改革实施以来，一批学校正在蓬勃发展，济南高新区教育一年一个新台阶，教育发展质量持续提升。初中学业水平由改革前的全市末位，提升至2019年全市前三。学生综合素质和教师专业化能力也实现了双提高。

改革成果也惠及更多群众。济南高新区在全市率先开展中午配餐、延时服务、校长接待日、家长大讲堂等一系列方便家长的教育服务项目。学前教育公益普惠率持续提升，全区学前普惠率由46%提高到91.84%，位列全市第二，实现历史性突破。全区义务教育阶段学生的校服全免费，农村学校校车全覆盖，家长对高新区教育的认可度持续提升，从改革之前的46%，提升到了100%。

“下一步，我们将继续探索实施教育体制机制改革的2.0版，进一步深化区管校聘改革，促进校际交流合作，持续激发发展活力，不断推进教育治理体系和治理能力现代化，走特色发展、内涵提升、打造品牌之路。”方奎明说。